Rückverfolgbarkeit
1. Einleitung
Wichtige Motive zur Einführung von Maßnahmen zur Rückverfolgbarkeitsorganisation sind die ökonomische und unternehmenspolitische Notwendigkeit zur Schadensbegrenzung in bestimmten Ereignisfällen und auch die Vertrauensbildung, vor dem Hintergrund der immer komplexer werdenden Warenströme, der weiteren Unterteilung der Verarbeitungsprozesse in Teilprozesse, des immer größer werdenden Angebotsmarktes und der gleichzeitig höher werdenden Anforderungen an die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit auf allen Stufen der Lebensmittelherstellung und -verteilung.Im Besonderen hat die gemäß Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002, sog. Basis-V, seit 01.01.2005 geltende rechtliche Verpflichtung, Rückverfolgbarkeit sicherzustellen (siehe 3.), Lebensmittelunternehmen veranlasst, Rückverfolgbarkeit systematisch anzugehen. Mit dieser Verordnung wurde die allgemeine Rückverfolgbarkeit zum ersten Mal als verpflichtendes Gebot im Lebensmittelrecht verankert.
2. Was ist Rückverfolgbarkeit?
Art. 3 der Basis-V definiert Rückverfolgbarkeit "als die Möglichkeit, ein Lebensmittel oder Futtermittel, ein der Lebensmittelgewinnung dienendes Tier oder einen Stoff, der dazu bestimmt ist oder von dem erwartet werden kann, dass er in einem Lebensmittel oder Futtermittel verarbeitet wird, durch alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen zu verfolgen".Diese für den Lebensmittelverkehr spezifische und für den Lebensmittelunternehmer rechtlich verbindliche Begriffsbestimmung zeigt die Erwartungshaltung, dass sich Rückverfolgbarkeit im Ergebnis über die gesamte Kette der Lebensmittelgewinnung, -herstellung und -vermarktung einschließlich der landwirtschaftlichen Urproduktion erstreckt und damit über verschiedene Verantwortungsstufen.
3. Welche Verpflichtung hat der Lebensmittelunternehmer gemäß Basis-V?
Umfangreiche Diskussionen zur Interpretation der neuen Verpflichtung gemäß Basis-V wurden geführt. Die vom BLL erstellte Interpretation ("Stellungnahme zu den rechtlichen Vorgaben im Hinblick auf das Gebot der Rückverfolgbarkeit in Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (sog. Basis-Verordnung - Basis-V)" vom 20.08.2003) wird zwischenzeitlich von allen beteiligten Kreisen, Behörden, Überwachung und Wirtschaft weitestgehend geteilt. Sie hat in vielen Punkten auch Eingang in die Diskussionen auf europäischer Ebene gefunden, die in ein gemeinsames Leitlinienpapier der Mitgliedstaaten zur Anwendung bestimmter Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 mündeten. So hat die Kommission am 20. Januar 2005 "Leitlinien des Ständigen Ausschusses für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit für die Anwendung der Artikel 11, 12, 16, 17, 18, 19 und 20 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 über das allgemeine Lebensmittelrecht (Stand: 20. Dezember 2004)" veröffentlicht. Diese Leitlinien interpretieren die Vorschriften näher. Es handelt sich dabei um unverbindliche Rechtsauslegungen, denen jedoch im Hinblick auf die Anwendung faktisch eine hohe Bedeutung in der Praxis zukommen wird.- Für die Lebensmittelwirtschaft bestehen gemäß den Verpflichtungen der Verordnung folgende Vorgaben:
- über geordnete Wareneingänge die Lieferanten zu identifizieren und zu dokumentieren (one step up);
- über geordnete Warenausgänge die gewerblichen Abnehmer (die Abgabe an den Endverbraucher ist nicht erfasst) zu identifizieren und zu dokumentieren (one step down);
- geeignete organisatorische Maßnahmen einzurichten, um die Behörden auf Verlangen zu informieren;
- geeignete organisatorische Maßnahmen einzurichten, um bestehende rechtliche Kennzeichnungs- und Dokumentationspflichten einzuhalten.
Zur Frage, wie die Behörden auf Verlangen im Einzelnen zu informieren sind, wird in den Leitlinien des Ständigen Ausschusses ausgeführt: Die Informationen, die den Behörden in jedem Fall zur Verfügung gestellt werden müssen (Kategorie 1), sind:
- Name und Anschrift des Lieferanten und die Art der gelieferten Produkte
- Name und Anschrift des Kunden und die Art der gelieferten Produkte
- Datum der Anlieferung bzw. Auslieferung.
Es wird darüber hinaus empfohlen, folgende weitere Angaben (Kategorie 2) den Behörden zur Verfügung zu stellen:
- Umfang oder Menge
- ggf. Nummer der Charge
- genaue Beschreibung des Produkts (vorverpackte oder lose Ware, Obst-, Gemüsesorte, rohes oder verarbeitetes Produkt).
Durch die Verknüpfung der zur Verfügung gestellten Informationen entsteht im Rahmen einer Gesamtschau aller Stufen bzw. Beteiligten ein umfassendes System der Rückverfolgbarkeit, mit dem der Warenfluss insgesamt nachvollziehbar gemacht werden kann.
Vom einzelnen Unternehmer wird nicht gefordert, dass er über seinen unmittelbaren Vorlieferanten bzw. Abnehmer hinaus Kenntnisse über Herkunft oder Verbleib des Produkts haben muss. Art. 18 fordert demnach keine stufenübergreifende Rückverfolgbarkeitsorganisation vom einzelnen Unternehmer. Die Verknüpfung der einzelnen beteiligten Unternehmen bzw. Stufen im Falle einer Krise ist die Aufgabe der zuständigen Überwachung bzw. der übergeordneten Behörde, in diesem Fall des BVL.
Neben den oben beschriebenen grundsätzlichen Verpflichtungen lässt Art. 18 der Basis-V den Unternehmen ein gewisses Maß an Flexibilität, solange die Rückverfolgbarkeit oder ein Rückruf nicht sicherer Produkte im Krisenfall sichergestellt ist.
4. Wer ist für die Rückverfolgbarkeit verantwortlich?
Alle Lebensmittelunternehmer wie z. B. landwirtschaftliche Betriebe, Landhandel, Molkereien, Schlachthöfe, Verarbeitungsbetriebe, Handwerk, Gastronomie, Lebensmitteleinzel- und großhandel sind von dieser Definition erfasst.5. Welche Produkte sind erfasst?
Alle Produkte der Lebensmittelkette wie z. B. Tiere (soweit der Lebensmittelgewinnung dienend), Rohwaren (Getreide, Obst, Gemüse), Zutaten, Zwischenerzeugnisse (geschälte Kartoffeln, Fruchtzubereitung) und Zusatzstoffe sind unabhängig von der Menge, in der sie eingesetzt werden, erfasst. Die Rückverfolgbarkeit von Verpackungsmaterial unterliegt dem Regelungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1935/2004. Danach sind Unternehmen, die Lebensmittelkontakt-Materialien/-Gegenstände herstellen, verarbeiten oder vertreiben, zur Rückverfolgbarkeit von Lebensmittelbedarfsgegenständen, z. B. Verpackungsmaterial, Geschirre, Maschinenteile etc., verpflichtet. Die für den Art. 18 der Basis-V. entwickelten Auslegungsgrundsätze sind nach Auffassung des BLL auch auf die Rückverfolgbarkeitsverpflichtung der Verordnung Nr. 1935/2004 anzuwenden.6. Ist eine interne Rückverfolgbarkeit gefordert?
Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 enthält keine Detailvorgaben, ob und wie mit Rücksicht auf das Erfordernis der Rückverfolgbarkeit der innerbetriebliche Ablauf - insbesondere der produzierenden Lebensmittelunternehmen - nachvollziehbar zu machen ist. Eine eindeutige Zuordnung bestimmter Zutaten- oder Rohstoffchargen zu bestimmten Endproduktchargen ist nicht gefordert. Die Genauigkeit eines internen Rückverfolgbarkeitssystems hängt lediglich von dem Kriterium ab, dass eine mögliche Rücknahme nicht sicherer Lebensmittel aus dem Markt hinreichend effizient durchgeführt werden kann.Auch wenn rechtlich eine interne Chargenrückverfolgbarkeit nicht gefordert ist, kann es aus verschiedenen Gründen (siehe Punkt 13) sinnvoll sein, auf freiwilliger Basis ein System der internen Chargenverfolgung einzurichten.
7. Sind bestimmte Systeme und Verfahren vorgeschrieben?
Im Hinblick auf die Ausgestaltung der Systeme und Verfahren zur Rückverfolgbarkeit gibt die Basis-V keine konkrete bzw. im Detail ausgestaltete Vorgabe. Der Einsatz EDV gebundener Systeme und Verfahren ist somit nicht zwangsläufig gefordert.8. Gibt es Vorgaben für die Aufbewahrungsfrist von Dokumenten?
- Die Dauer für die Aufbewahrung von Aufzeichnungen, die für die Rückverfolgbarkeit erforderlich sind, ist in Art. 18 nicht festgelegt. In den Leitlinien des Ständigen Ausschusses wurde die Dauer für die Aufbewahrung von Informationen der Kategorie 1 (siehe 3.) allerdings konkretisiert für alle Produkte grundsätzlich 5 Jahre ab dem Herstellungs- oder Lieferdatum,
- Produkte ohne Haltbarkeitsdatum auf 5 Jahre,
- Produkte mit einer Haltbarkeit von über 5 Jahren auf MHD plus 6 Monate,
- leicht verderbliche Produkte mit einer Haltbarkeit unter 3 Monaten oder ohne Haltbarkeitsdatum, die direkt für den Endverbraucher bestimmt sind, auf 6 Monate ab dem Herstellungs- oder Lieferdatum.
Ob diese Konkretisierung des Art. 18 über Leitlinien gemeinschaftsrechtlich zulässig ist, bleibt umstritten und wird letztendlich einer gerichtlichen Prüfung vorbehalten bleiben.
9. Gibt es Vorgaben für die Frist, innerhalb der die Daten den zuständigen Behörden zur Verfügung gestellt werden müssen?
Die Geschwindigkeit, mit der jeder Beteiligte der Lebensmittelkette für seine Stufe die Daten den Behörden zur Verfügung stellt, beeinflusst die Zeit, in der die Behörden den Warenfluss darstellen können. Je schneller die Daten zur Verfügung stehen, umso schneller sind die betroffenen Waren oder die Ursache eines Problems ermittelt und ein entsprechendes Handeln möglich.Es gibt keine konkreten Vorgaben für die Geschwindigkeit, mit der die Daten den Behörden zur Verfügung gestellt werden müssen. In den Leitlinien des Ständigen Ausschusses heißt es lediglich, die Informationen der Kategorie 1 (s. o.) müssen unmittelbar, Informationen der Kategorie 2 müssen innerhalb eines vertretbaren Zeitraums, möglichst rasch zur Verfügung gestellt werden. Die Vorgabe einer bestimmten Frist ist nach Auffassung des BLL nicht möglich, da jede Situation, in der Daten verlangt werden, in Abhängigkeit von betroffenen Prozessen, Produkten und Beteiligten unterschiedlich ist.
10. Welche Richtung hat die Rückverfolgbarkeit?
Die Richtung der Rückverfolgbarkeit ist nicht vorgegeben. Nach der Definition wird ein Produkt sowohl in die vorgelagerten Stufen (aufwärts bzw. upstream) zur Primärproduktion hin als auch in die nachgelagerten Stufen (abwärts bzw. downstream) zum Handel hin verfolgt.11. Warum wird Rückverfolgbarkeit verpflichtend gefordert?
Im Erwägungsgrund 28 der Basis-V heißt es: Ein umfassendes System der Rückverfolgbarkeit bei Lebens- und Futtermittelunternehmen sei festzulegen, "damit gezielte und präzise Rücknahmen vorgenommen bzw. die Verbraucher oder die Kontrollbediensteten entsprechend informiert und damit womöglich weitergehende Eingriffe bei Problemen der Lebensmittelsicherheit vermieden werden können".In den Leitlinien wird u. a. betont, dass die Forderung der Rückverfolgbarkeit in der Verordnung vor allem zum Ziel habe, die Lebensmittelsicherheit zu gewährleisten und dazu beizutragen, dass nicht sichere Lebensmittel aus dem Verkehr gezogen werden. Mit der Rückverfolgbarkeit solle gewährleistet werden, Produkte gezielt und präzise aus dem Handel zu nehmen oder zurückzurufen, Verbraucher und Unternehmer angemessen zu unterrichten, Kontrollbehörden Risikobewertungen zu ermöglichen und unnötige Störungen des Handels zu vermeiden. Die Rückverfolgbarkeit allein mache Lebensmittel nicht sicher, sie sei vielmehr ein Instrument für das Risikomanagement. (Leitlinien des Ständigen Ausschusses).
12. Gibt es über die Basis-V hinaus Vorschriften zur Rückverfolgbarkeit?
Neben der grundsätzlichen Vorgabe im Rahmen der Basis-V, die für alle Beteiligte der Lebensmittelkette - von der Urproduktion bis zu Handel und Gastronomie - und für alle Produkte, ausgenommen Packstoffe, gilt, gibt es weitere spezifische Regelungen zur Rückverfolgbarkeit, z. B. Rindfleischetikettierung, Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von GVO, Öko-Erzeugnisse. Partiell sind in den Vorschriften Umfang, Reichweite und die Einzelmaßnahmen der Rückverfolgung exakt vorgegeben; teilweise sind sie jedoch nur allgemein formuliert unter Hinweis auf die technische Realisierbarkeit. Die angemessene Ausfüllung bleibt dann dem Einzelbetrieb bzw. den Betrieben in einer Verarbeitungs- und Vermarktungskette vorbehalten. Durch zusätzliche, spezifische Kontrollsysteme und Überwachungspflichten soll u. a. das Funktionieren der Rückverfolgbarkeit gewährleistet werden.13. Warum kann Rückverfolgbarkeit auch über die rechtliche Verpflichtung hinaus sinnvoll sein?
Lebensmittelunternehmer sind gemäß Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Rückverfolgbarkeit verpflichtet.- Die erwähnte Verpflichtung zur Rückverfolgbarkeit der Basis-V resultiert aus den Ereignissen während der BSE- und Dioxin-Krisen. Ziel der Regelung ist es, den zuständigen Behörden das Handeln in Krisensituationen zu ermöglichen, d. h. Produkte vom Markt zu nehmen oder zurückzurufen,
- die Behörden zu informieren,
- die Verbraucher zu informieren,
- die Ursache (Quelle) des Fehlers, z. B. der Kontamination festzustellen.
Weitergehende Maßnahmen zur Rückverfolgbarkeit sind freiwillig. Eine Reihe von Gründen (siehe unten) lassen die Einrichtung weitergehender Maßnahmen sinnvoll erscheinen. Diese Gründe können auch erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der Systeme haben.
Jedes einzelne Unternehmen muss vor dem Hintergrund der spezifischen Branchen- und Betriebsstruktur sowie der produkt- und prozessbedingten Grenzen entscheiden, wie es sein Rückverfolgbarkeitssystem gestaltet. Erheblichen Einfluss haben dabei die unternehmenseigenen Qualitätsziele, das betriebliche Krisenmanagement sowie u. U. durchlebte Krisensituationen.
Weitere Gründe für Rückverfolgbarkeit können daher sein:
- Schadensbegrenzung
- Prozessoptimierung
- Voraussetzung für Vermarktungszwecke
- Anforderungen aus Qualitätsstandards
14. Welche Grenzen sind der Rückverfolgbarkeit gesetzt?
- Reichweite und Selektivität der angestrebten Rückverfolgbarkeit können in der Praxis durch folgende Faktoren limitiert werden:
Technologie und Verfahren: Bei kontinuierlich ablaufenden Herstellungsprozessen werden Zutaten z. B. in Silos oder Tanks vorgestapelt, die selbst diskontinuierlich nachgefüllt werden. Dabei können so große Mischzonen entstehen, dass eine Trennung einzelner Lieferungen für die Rückverfolgbarkeit nicht mehr möglich ist. - Rohstoff und Verarbeitungszustand:
Je höher der Zerkleinerungs- und Verarbeitungsgrad sowie die Zahl der Verteilungs- und Verarbeitungsstufen einer Zutat, umso schwieriger wird die Rückverfolgbarkeit bis zu den ursprünglichen Rohstoffquellen. - Beschaffungsmarkt und Infrastruktur:
Die Orte und Arten der Gewinnung bzw. Erzeugung von Rohstoffen und Infrastrukturen der einzelnen Märkte bestimmen die Vermarktungswege. Die Art des Handels, ob regional, national oder weltweit, ob mit Sammelstellen oder Zwischenlagerung etc. schränken die Möglichkeiten der aufwärts gerichteten Rückverfolgbarkeit ein. In manchen Rohstoff liefernden Ländern gibt es auch weder die technischen noch personellen Voraussetzungen zur Erfassung und Weiterleitung von relevanten Daten für die Rückverfolgbarkeit. Innerhalb der EU gelten die Anforderungen des Art. 18 der Basis-V für alle Lieferanten innerhalb der Kette. Bei Bezug aus Drittstatten kann diese Kette reißen. - Distribution:
Für die "abwärts" gerichtete Rückverfolgbarkeit ist die Zahl der Verteilungsstufen, bis das Produkt beim Endverbraucher ankommt, limitierend. Auch die Art der Kommissionierung beim Hersteller, beim Spediteur oder Großhändler kann die Rückverfolgbarkeit einschränken oder definitiv unterbinden.
15. Welche Systeme und Verfahren sind geeignet?
Im Prinzip handelt es sich bei Rückverfolgbarkeit um die Schaffung der organisatorischen Voraussetzungen, Produkt relevante Informationen und Daten in geeigneter Weise mit definierten Produkteinheiten zu verknüpfen und verfügbar zu machen.Systeme und Verfahren zur Rückverfolgbarkeit müssen das tatsächliche Geschehen mit Hilfe von geeigneten Daten abbilden.
Systeme und Verfahren zur Rückverfolgbarkeit können völlig unterschiedlich gestaltet sein. Kriterien für die Entscheidung über die Ausgestaltung der Rückverfolgbarkeitsorganisation können sein:
- Gründe für Rückverfolgbarkeit (s. o.)
- produktspezifische Risiken
- Produkte für besonders sensible Verbrauchergruppen
- Produkte mit besonderer öffentlicher Aufmerksamkeit
- Wirtschaftliche Bedeutung des Produktes für das Unternehmen
- Erfahrungen mit der individuellen Schadensanfälligkeit
- Realisierbarkeit der Rückverfolgbarkeit in der Kette
- Grenzen der spezifischen Rückverfolgbarkeit
- Einzelbetrachtung der Aufwand-Nutzen-Abwägung
- Art der Kunden- / Abnehmer- und Verbrauchergruppen
Jedes einzelne Unternehmen muss vor dem Hintergrund der spezifischen Branchen- und Betriebsstruktur sowie der Produkt und Prozess bedingten Grenzen entscheiden, wie es sein Rückverfolgbarkeitssystem gestaltet.
16. Was sind die Kernaufgaben der Rückverfolgbarkeitsorganisation?
Entscheidend für das Funktionieren der Rückverfolgbarkeit sind die Auswahl, Zuordnung, Erfassung und Verwaltung sowie die Auffindbarkeit von Daten, die zu einer definierten und entsprechend gekennzeichneten (codierten) Produkteinheit gehören.Die Kernaufgaben einer Rückverfolgbarkeitsorganisation sind daher:
- die Festlegung einer Bezugs- und Betrachtungseinheit, z. B. eine Lieferung, eine Tagesproduktion, Produktionsmenge aus einem Ansatz
- die Festlegung der relevanten Daten, z. B. Lieferant, Lieferdatum, Liefermenge, Kunde, Auslieferungsdatum
- die Festlegung der Kennzeichnung (Codierung), z. B. Loskennzeichnung, Herstellungsdatum, Barcode, Strichcode
Es ist durchaus möglich, dass sich die Bezugs- und Betrachtungseinheit während eines Gesamtprozesses ändern.
Stellungnahme zu den rechtlichen Vorgaben im Hinblick auf das Gebot der Rückverfolgbarkeit in Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002
